KKP เตือนรัฐบาล ใช้เงินให้ถูกที่ หวั่น 2 ปี หนี้สาธารณะไทยชนเพดาน

KKP Research ระบุว่า ผลจากวิกฤตโควิด-19 ทำให้รัฐบาลไทยต้องปรับเพดานหนี้สาธารณะจาก 60% ของ GDP เป็น 70% ซึ่งเป็นการปรับขึ้นครั้งแรกนับตั้งแต่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในปี 2552 แม้ว่าในช่วงเวลานั้น การก่อหนี้จำเป็นสำหรับแก้ปัญหาวิกฤต ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลต้องก่อหนี้ก้อนใหญ่ถึง 1.5 ล้านล้านบาท และหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจาก 40% ของ GDP มาแตะ 60% แต่ที่น่ากังวล คือ ภายหลังจากนั้นไม่กี่ปีหนี้สาธารณะของไทย ยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่องและมีโอกาสจะชนเพดานใหม่ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า

KKP เตือนรัฐบาล ใช้เงินให้ถูกที่ หวั่น 2 ปี หนี้สาธารณะไทยชนเพดาน

สรุปข่าว

ความเสี่ยงในเรื่องของหนี้สาธารณะของไทยสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดย KKP Research คาดการณ์ว่า หนี้สาธารณะของไทยจะชนเพดานที่ 70% ของ GDP ภายใน 2 ปี หากรัฐบาลยังมีนโยบายทางด้านการเงินที่ใช้เงินผิดที่ ภาระรายจ่ายสูงกว่า รายได้

จาก “แผนการคลังระยะปานกลาง” หรือ Medium-term fiscal framework (MTFF) ที่ปรับปรุงล่าสุดในช่วงปลายปี 2567 รัฐบาลคาดว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นไปจนถึง 69.3% ในปี 2572 หรืออีก 4 ปีข้างหน้า และยังคงอยู่ในระดับสูงในระยะต่อไป

“KKP Research มองว่า การคาดการณ์ดังกล่าว อาจดีกว่าสิ่งที่จะเกิดขึ้นจริง และในระยะข้างหน้า รัฐบาลอาจต้องทบทวนแผนการใช้จ่ายอย่างระมัดระวัง และให้เกิดประโยชน์สูงสุด เนื่องจากพื้นที่ทางการคลังที่จะเหลือน้อยลงมากกว่าที่คาดได้”

รัฐบาลมักประเมินหนี้สาธารณะต่ำไป ข้อเท็จจริงแสดงให้เห็นว่า ในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลมักจะประเมินหนี้สาธารณะต่อ GDP ในแต่ละปีต่ำกว่าความเป็นจริง โดยหากย้อนกลับไปดูตั้งแต่ปี 2562 การคาดการณ์หนี้สาธารณะในแผนการคลังระยะปานกลางของรัฐบาล มักจะถูกปรับเพิ่มขึ้น และคาดการณ์ว่าจะลดลงในระยะ 3-4 ปีถัดไปเสมอ

สมมติฐานหลักที่จะกำหนดทิศทางของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ได้แก่ รายรับ-รายจ่ายของรัฐบาล อัตราดอกเบี้ยจ่าย และอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ โดยหากรายรับต่ำกว่ารายจ่าย รัฐบาลจะมีเพียง 2 ทาง คือเก็บภาษีเพื่อเพิ่มรายรับ หรือการกู้เงินมาชดเชยส่วนต่างดังกล่าวโดยในกรณีหลัง จะกลายเป็นหนี้สาธารณะในที่สุด

การประเมินแนวโน้มหนี้สาธารณะของภาครัฐ แบ่งเป็น 3 ส่วน คือ

1. รายรับ แม้ว่าในส่วนของรายรับแผนการคลังระยะปานกลาง จะประเมินได้ใกล้เคียงกับตัวเลขจริงมาโดยตลอด ที่ประมาณ 15% ของ GDP แต่แนวโน้มในช่วงเวลาเกือบ 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ความสามารถในการเก็บภาษีของไทยลดต่ำลงมาเรื่อย ๆ จากก่อนหน้านี้ที่ประมาณ 17% ของ GDP เหลือเพียงประมาณ 15% ของ GDP

2. รายจ่ายของรัฐบาลยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จากเดิมที่เคยอยู่ที่ประมาณ 15% ของ GDP เท่ากับรายรับ แต่ในช่วงหลังโควิด-19 เพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 20% ของ GDP ส่งผลให้รัฐบาลต้องก่อหนี้เพื่อชดเชยการขาดดุลในระดับสูง และกลายเป็นภาระหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

3. การเติบโตของเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ โดยการประเมินการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในรูปตัวเงิน (Nominal GDP) ที่รวมผลจากเงินเฟ้อที่รัฐบาลประเมินไว้ที่ประมาณ 4% ในขณะที่การเติบโตของเศรษฐกิจในช่วงหลังโควิด-19 ที่เติบโตได้เพียง 3-3.5% เท่านั้น ส่งผลให้การประมาณการหนี้สาธารณะต่อ GDP อาจต่ำเกินไป

หนี้สาธารณะอาจแตะ 70% ภายใน 2 ปีข้างหน้า เพื่อประเมินทิศทางหนี้สาธารณะที่อาจสอดคล้องกับความเป็นจริงมากขึ้น KKP Research ได้ทดลองปรับสมมติฐานของรัฐบาลใน 2 กรณี

1. ให้การเติบโตของเศรษฐกิจ (ที่รวมผลจากเงินเฟ้อ) เหลือเพียง 3.5% ซึ่งต่ำกว่าสมมติฐานของรัฐบาลประมาณ 0.5%

2. ให้เศรษฐกิจเติบโตต่ำเพียง 3.5% และรัฐบาลไม่มีการลดการใช้จ่ายภาครัฐ (Fiscal Consolidation) อย่างมีนัยสำคัญ โดยสมมติให้การขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ปีละ 4.5% ของ GDP อย่างต่อเนื่อง (ซึ่งเป็นระดับเดียวกับช่วงปัจจุบัน)

ในทั้ง 2 กรณี หนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทย อาจจะทะลุเพดาน 70% ภายใน 2 ปีข้างหน้า และถ้ามองออกไปในระยะข้างหน้าอีก 10 กว่าปีหลังจากนั้น หรือในปี 2583 หนี้สาธารณะไทยอาจจะแตะถึงระดับ 80-90% ของ GDP ในที่สุด

ประเด็นที่น่ากังวล คือ สถานการณ์เศรษฐกิจล่าสุด ดูเหมือนจะไม่ค่อยดีนัก การเติบโตของเศรษฐกิจไทยที่แท้จริงในปี 2567 เติบโตเพียง 2.5% หากรวมอัตราเงินเฟ้อด้วย จะเติบโตได้เพียง 2.9% เท่านั้น ในขณะที่ผลการจัดเก็บรายได้ในช่วง 3 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2568 ยังต่ำกว่าปีที่ผ่านมาประมาณ 1.5% และการใช้จ่ายของรัฐบาลมากกว่าปีที่แล้วประมาณ 2.9 แสนล้านบาท หรือ 31% ส่งผลให้รัฐบาลต้องกู้ขาดดุลงบประมาณไปแล้วมากกว่า 4.1 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 47.7% ของวงเงินกู้ชดเชยการขาดดุลที่ตั้งเอาไว้ในปีงบประมาณนี้

“ในสถานการณ์ปัจจุบัน ความเสี่ยงของภาคการคลังในปีนี้จึงเพิ่มสูงขึ้น หากมีเหตุจำเป็นให้ต้องเพิ่มการใช้จ่ายของภาครัฐสูงกว่าที่ได้คาดการณ์ไว้ หรือหากรายได้ภาครัฐในอนาคต หลุดเป้าจากภาวะเศรษฐกิจที่ซบเซามากกว่าที่คาด” บทวิเคราะห์ระบุ

รัฐบาลจะเหลืองบลงทุนครึ่งเดียวในอีก 10 ปีข้างหน้า นอกจากประเด็นวินัยทางการคลังในระยะสั้นที่น่าเป็นห่วงแล้ว ในระยะข้างหน้า KKP Research คาดว่าการใช้จ่ายของรัฐบาล จะมีข้อจำกัดอย่างมาก โดยอาจจะแบ่งออกเป็น 3 ปัจจัย

1. ภาระดอกเบี้ย และการชำระคืนเงินต้นจากหนี้สาธารณะที่ปรับเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในกรณีที่ความน่าเชื่อถือของประเทศไทยลดลงจากการมีหนี้สาธารณะที่สูงเกินไป จนกระทบต่อต้นทุนดอกเบี้ยของ ทั้งต่อภาครัฐและต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมด้วย

2. สังคมผู้สูงอายุ ที่ส่งผลให้ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการปรับเพิ่มขึ้นสูงขึ้น จากปัจจุบันที่ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการผู้สูงอายุเติบโตประมาณ 2.3% ต่อปี หากเพิ่มขึ้นเป็น 4% ต่อปี สัดส่วนของสวัสดิการรักษาพยาบาลจะเพิ่มขึ้นเป็นครึ่งหนึ่งของงบประมาณในแต่ละปี และยังไม่รวมกับสวัสดิการผู้สูงอายุอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นเบี้ยผู้สูงอายุที่มีแนวโน้มจะต้องเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต โดยทุก ๆ 1,000 บาท/เดือนที่เพิ่มขึ้น จะเป็นใช้งบประมาณเกือบ 2 แสนล้านต่อปีในปัจจุบัน และเพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 3 แสนล้านบาทในอีก 15 ปีข้างหน้า

3. ขนาดของภาครัฐที่ขยายตัวมากขึ้น โดยเฉพาะการขยายตัวของบุคลากรภาครัฐที่มากขึ้น โดยหากประเมินจากงบประมาณบุคลากรเฉลี่ยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาจะเพิ่มขึ้นประมาณปีละ 2% โดยแนวโน้มในช่วงหลัง

จาก 3 ปัจจัยดังกล่าว KKP Research ประเมินสัดส่วนงบประมาณที่สามารถจัดสรรได้อย่างอิสระ (Discretionary expenditures) โดยมีสมมติฐานว่า ภาระดอกเบี้ยจะยังสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ขณะที่ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับสวัสดิการผู้สูงอายุต่อหัว จะเพิ่มขึ้นประมาณ 2.3% ต่อปี ขณะที่การขยายตัวของงบประมาณบุคลากรเฉลี่ยปีละ 4% แบ่งเป็นค่าตอบแทนเฉลี่ยเพิ่มขึ้น 2% และเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นอีกปีละ 2%

พบว่าในอีก 15 ปีข้างหน้าหรือในปี 2583 รัฐบาลจะเหลืองบประมาณที่ใช้จ่ายได้อย่างอิสระประมาณ 20% ของงบประมาณทั้งหมด จากที่ในปัจจุบันมีสัดส่วนสูงถึง 40% ขณะที่งบประมาณด้านสวัสดิการสังคม จะเพิ่มขึ้นจาก 24% ของงบประมาณเป็น 35% ของงบประมาณ งบประมาณด้านบุคลากร จะเป็นอีกด้านที่มีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างมากเช่นเดียวกัน จาก 22% ในปัจจุบันเป็น 30% ในปี 2583

อย่างไรก็ตาม การประเมินดังกล่าวเป็นเพียงประเมินเบื้องต้น และยังไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบต่อเนื่องเป็นวงจร ตัวอย่างเช่น สังคมผู้สูงอายุที่นำไปสู่ประชากรวัยทำงานที่ลดลง นอกจากเศรษฐกิจจะชะลอตัวลงตามแล้ว รายได้ภาษีของรัฐบาล จะต้องลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รายได้ที่ลดลงนำไปสู่การขาดดุลงบประมาณที่มากขึ้น และภาระดอกเบี้ยและการใช้จ่ายเงินต้นคืนที่มากขึ้น ไม่รวมว่าถ้าประเทศถูกลดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit rating) จนทำให้ต้นทุนดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น ขณะเดียวกัน ผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อาจทำให้ค่ารักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นมากกว่าที่คาด หรือเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ตามจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ในแต่ละปี

KKP Research มองว่า การจัดสรรงบประมาณในสถานการณ์ดังกล่าว จะเป็นไปได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในด้านเศรษฐกิจ และการเมือง การปรับลดสวัสดิการสังคมในช่วงเวลาที่สังคมมีผู้สูงอายุมากขึ้นเรื่อย ๆ ในทุกปี หรือการปรับลดค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรของรัฐ ย่อมเผชิญกระแสต่อต้านค่อนข้างมาก ขณะเดียวกัน ประเทศไทยยังต้องการการลงทุนในด้านอื่น ๆ ที่จำเป็น หรือเรียกว่าได้ว่าในวันที่ไทย “แก่” ก่อน “รวย” การบริหารงานของรัฐบาล จะเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้น และการลงทุนเพื่อยกระดับเศรษฐกิจให้เรา “รวย” ก่อน “แก่” จึงจำเป็นอย่างมากและในอีกไม่กี่ปีนี้ อาจจะเป็นโอกาสสุดท้ายของประเทศ

ใกล้ถึงจุดที่หันกลับไม่ได้ในการปฏิรูปภาครัฐ จากข้อจำกัดข้างต้น หากรัฐบาลไม่เริ่มขยับตัวตั้งแต่วันนี้ในการปฏิรูปภาครัฐอย่างจริงจัง ทั้งด้านการใช้จ่าย และรายรับของรัฐบาล ก็อาจจะไม่ทันการณ์ที่จะรองรับสถานการณ์สังคมผู้สูงอายุที่ได้เริ่มเกิดขึ้น การปฏิรูปรายจ่ายของรัฐบาล มักจะเป็นสิ่งที่ถูกพูดถึงค่อนข้างมาก และมีข้อสรุปที่ค่อนข้างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นการลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น การเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐ ให้เงินแต่ละบาทที่ใช้จ่ายไปสร้างผลตอบแทนได้มากกว่าเงินที่ใช้ไป ไปจนถึงการลดขนาดของรัฐ แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าการปฏิรูปการใช้จ่ายของรัฐเพียงด้านเดียวยังไม่เพียงพอ และจำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบภาษี ที่นำไปสู่รายได้ที่เพิ่มขึ้นไปพร้อม ๆ กันด้วย

KKP Research มองว่านอกจากการขึ้นภาษี หรือขยายฐานภาษีบางประเภทแล้ว การเพิ่มประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษี เป็นเรื่องสำคัญเร่งด่วนเป็นลำดับแรก โดยจากสถิติกำลังแรงงานในประเทศไทยประมาณ 40 ล้านคน มีประมาณ 10 ล้านคนเท่านั้นที่อยู่ในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และอีกประมาณ 4 ล้านคนที่มีรายได้ถึงเกณฑ์ที่จะเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (คิดเป็นเพียง 15% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด เทียบกับค่าเฉลี่ยของ OECD ที่ 23.6%) เช่นเดียวกับภาคธุรกิจที่มีธุรกิจอีกจำนวนมาก โดยเฉพาะธุรกิจรายย่อยที่ยังอยู่นอกระบบ และทำให้ภาษีเงินได้นิติบุคคลต่ำกว่าความเป็นจริง (คิดเป็น 28% ของรายได้รัฐบาลทั้งหมด เทียบกับค่าเฉลี่ยของ OECD ที่ประมาณ 12%)

“การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษี ให้อย่างน้อยประชากร และธุรกิจส่วนใหญ่อยู่ในระบบภาษี จึงเป็นเรื่องเร่งด่วนสำคัญที่สุด เช่น การกำหนดแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้ต้องยื่นภาษี หรือการจัดทำระบบการยื่นภาษีที่สะดวก และเข้าใจง่ายมากขึ้น จะช่วยเพิ่มรายได้ของรัฐบาลได้” บทวิเคราะห์ ระบุ

อีกประเด็นที่สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีได้ คือ การปฏิรูประบบการลดหย่อนภาษีและค่าใช้จ่าย ตัวอย่างเช่น แก้ไขการยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในส่วน 150,000 บาทแรก หรือการลดหรือเพิ่มการลดหย่อนภาษี หรือการหักค่าใช้จ่ายในบางรายการให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจในปัจจุบันมากขึ้น

ขณะที่การปรับขึ้นภาษี อาจจะจำเป็นในกรณีสุดท้าย โดยควรจะเริ่มจากภาษีที่บิดเบือนระบบเศรษฐกิจในระดับต่ำก่อน ไม่ว่าจะเป็นภาษีมรดก, ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือภาษีที่ลดทอนพฤติกรรมบางอย่างที่อาจสร้างต้นทุนต่อสังคมในระยะยาว เช่น ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ หรือเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ส่วนภาษีที่บิดเบือนพฤติกรรมโดยทั่วไป อย่างภาษีเงินได้ทั้งบุคคลธรรมดา และนิติบุคคล อาจจะเป็นทางเลือกสุดท้ายที่เลือกใช้

ที่มาข้อมูล : KKP Research

ที่มารูปภาพ : TNN

avatar

มงคล เกษตรเวทิน