ย้อนรอย 50 ปี ราคาน้ำมันโลก-ไทย นโยบาย อดีต-ปัจจุบัน

ราคาน้ำมันในตลาดโลกเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ขยับลดลงต่ำกว่า 100 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล แต่ก็เป็นช่วงสั้นๆ ก่อนที่จะขยับขึ้นมาอีกครั้ง ส่งผลกระทบต่อประเทศไทย โดยเฉพาะค่าครองชีพ ซึ่งสินค้าทุกชนิดผูกติดกับน้ำมัน รัฐบาลจึงพยายามใช้มาตรการ ที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า การแทรกแซงราคา ซึ่งรายการเศรษฐกิจ Insight นำมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์มาให้ติดตามกันแล้ว ว่ามีประโยชน์ และโทษอย่างไรบ้าง 

วันนี้จะพาไปดูนโยบายรัฐบาล แต่ละยุคสมัยของประเทศไทย ทำอย่างไรกันบ้าง ในรอบ 50 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่ราคาน้ำมันขายปลีกลิตรละ 4 บาทต่อลิตร จนปัจจุบันว่ากันว่า เป้าหมายอาจขยับเป็น 50 บาทต่อลิตร 

จุดเริ่มต้นของนโยบายการแทรกแซงราคาน้ำมันของรัฐบาลไทย ต้องนับย้อนไปเกือบๆ 30 ปี ที่ผ่านมา ปี 2516 นับเป็นวิกฤตน้ำมันทั่วโลก เนื่องจากสงครามที่อิสราเอลกับกลุ่มอาหรับ โดยกลุ่มองค์การประเทศผู้ส่งออกปิโตรเลียม (OPEC)  ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศในตะวันออกกลาง หรือ อาหรับ ยุคนั้นใช้น้ำมันเป็นอาวุธในการต่อรองทางการเมืองกับประเทศอื่นๆ รวมถึงประเทศมหาอำนาจ ที่ให้การสนับสนุนอิสราเอลด้วย ทำให้ราคาน้ำมันในตลาดโลกเพิ่มขึ้น ต่อเนื่อง 4 เท่าตัว จากราว 2 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อบาร์เรล ในปี 2516  ไปสู่ 8 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อบาร์เรล ในปี 2517  

ในขณะนั้น  ปี 2516 รัฐบาลได้ออก พระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง โดยให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีในการออกมาตรการต่างๆ เพื่อป้องกัน และแก้ไขสภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง จนนำมาสู่มาตรการดับไฟ ทั้งภาครัฐ และเอกชน และวิกฤตครั้งนี้ นำไปสู่การปรับขึ้นราคาสินค้ามากมาย กระทบกับค่าครองชีพของประชาชน และการผลิตไฟฟ้า ซึ่งใช้น้ำมันเป็นวัตถุดิบ คิดเป็นสัดส่วนถึง 70% 

ต่อมา ปี 2520 กลุ่ม OPEC  ได้ตกลงลดปริมาณการผลิตน้ำมันของประเทศสมาชิก ซึ่งส่งผลให้ราคาน้ำมันดิบปรับตัวสูงขึ้นอย่างมาก ครั้งนี้รัฐบาลไทยเลือกใช้วิธีการแทรกแซงราคาน้ำมัน โดยมีการตั้ง “กองทุนรักษาระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิง” ครั้งนั้นมีการเก็บเงินผู้ใช้น้ำมันเบนซิน เพื่อไปแทรกแซงราคาน้ำมันเตาที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้า และปรับลดภาษีน้ำมันเพิ่มเติม นี่เป็นครั้งแรกที่เกิดการแทรกแซงราคาน้ำมันของรัฐบาลไทย 

ยกตัวอย่างที่มีการบันทึกเอาไว้ ในรายงานของ กระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และพลังงาน ในสมัยนั้น ระบุว่า มีการปรับขึ้นภาษีน้ำมันเบนซิน เมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2521 จากลิตรละ 1.10 บาท ขยับขึ้นเป็นต้องเสียภาษีลิตรละ 1.83 บาท ทำให้ราคาขายปลีกน้ำมันเบนซินธรรมดา ณ ขณะนั้น อยู่ที่ 4.69 บาทต่อลิตร 

อีกเหตุการณ์สำคัญ ในปี 2521 รัฐบาลประกาศเพิ่มค่าเงินบาท หรือ ทำให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น ส่งผลให้ผู้นำเข้าน้ำมัน ได้กำไรจากอัตราแลกเปลี่ยน รัฐบาลใช้อำนาจให้บริษัทผู้ค้าน้ำมัน ที่ได้ประโยชน์จากอัตราแลกเปลี่ยน โดยไม่ใช่จากการดำเนินงาน นำเงินเข้า “กองทุนรักษาระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิง”  

ต่อเนื่องมาจนถึงปี 2522 ซึ่งกลุ่ม OPEC ประกาศขึ้นราคาน้ำมันดิบต่อเนื่อง โดยรัฐบาลยังคงใช้กลไก “กองทุนรักษาระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิง” ในการแทรกแซง 

ราคาน้ำมันในตลาดโลก ซึ่งขณะนั้นเป็น “ราคาประเมินของน้ำมันดิบอาราเบียไลท์” จากราวๆ 2 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลในปี 2516 ผ่านไป 7 ปี ในปี 2522 ราคาน้ำมันอยู่ที่ 18 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ประเทศไทย ต้องหันไปพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันจากประเทศสิงคโปร์ราวร้อยละ 22 ของความต้องการใช้น้ำมันทั้งประเทศ โดยส่วนใหญ่ยังพึ่งพาน้ำมันจากกลุ่ม OPEC นี่คือสถานการณ์วิกฤตราคาน้ำมันโลก ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ 

ลองไปดูการเปลี่ยนแปลงของราคา ซึ่งมีการบันทึกเอาไว้ ณ ขณะนั้นเป็นข้อมูลจากกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและพลังงาน (กระทรวงพลังงานยังไม่แยกออกมาจากกระทรวงวิทย์ฯ ในสมัยนั้น) เริ่มจากปี 2516 จากราคาน้ำมัน 2.09 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล ไปอยู่ที่ 3.60 ดอลลาร์สหรัฐ ปี 2517 ปรับราคาน้ำมันครั้งแรกกระโดดไปอยู่ที่ 8.32 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล ไปจนถึง 10 ดอลลาร์ ขยับขึ้นไปเรื่อยๆ จนปี 2522 ราคาน้ำมันอยู่ที่ 18 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล เท่ากับเพิ่มขึ้นรอบ 7 ปี ถึง 761% 

จนถึงปี 2546 สถานการณ์ราคาน้ำมันในตลาดโลกขยับสูงขึ้นอีกครั้ง จากสงครามของสหรัฐ ในประเทศอิรัก ทำให้รัฐบาลไทยในฐาน ต้องใช้บริการกลไกกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงอีกครั้งเพื่อรักษาเพดานราคาน้ำมันตามที่รัฐกำหนด ซึ่งการแทรกแซงครั้งนี้ ถูกมองว่ามีประสิทธิผลค่อนข้างมาก เนื่องจากความผันผวนของราคาน้ำมันในตลาดโลกเกิดขึ้นเพียงระยะสั้นๆ และราคาน้ำมันก็ลดลงสู่ภาวะปกติ นับเป็นการช่วยบรรเทาความผันผวนของราคาน้ำมัน โดยไม่เป็นภาระของกองทุนมากนัก 

อย่างไรก็ตาม ปี 2547 ราคาน้ำมันในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นต่อเนื่องอีกครั้ง จน ณ วันที่ 10 มกราคม 2547 รัฐบาลตรึงราคาน้ำมัน เบนซิน 95 อยู่ที่ 16.99 บาทต่อลิตร และดีเซลหมุนเร็ว 14.59 บาทต่อลิตร แต่ราคาน้ำมันในตลาดโลกไม่มีแนวโน้มที่จะลดต่ำลง จึงเป็นครั้งแรกที่รัฐบาลต้องอนุมัติให้กองทุนน้ำมันกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์ เพื่อพยุงราคาน้ำมัน จนกระทั่ง 21 ตุลาคม 2547 รัฐบาลจำเป็นต้องลอยตัวน้ำมันเบนซิน เพื่อบรรเทาภาระของกองทุนฯ แต่ยังคงระดับราคาน้ำมันดีเซลเอาไว้ที่ 14.59 บาทต่อลิตร แต่ก็ทำได้แค่ช่วงเดียวเท่านั้น รัฐบาลมีการขยับราคาน้ำมันดีเซลอีกหลายครั้ง จนกระทั่งลอยตัวดีเซล 13 กรกฎาคม 2548 

วิกฤตราคาน้ำมันครั้งนี้ รัฐบาลใช้มาตรการตรึงราคา 550 วัน มีการสรุปของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ใช้งบในการตรึงน้ำมันทั้งเบนซินและดีเซลไป 92,070 ล้านบาท  โดยสุดท้าย ที่ประชุม ครม.ในยุคนั้น อนุมัติให้กองทุนฯ กู้เงินจากสถาบันการเงิน เพื่อนำไปชำระหนี้ และอีกส่วนเป็นรายได้กองทุนน้ำมันฯ ซึ่งเรียกเก็บจากผู้ใช้น้ำมัน นำทั้ง 2 ส่วนไปชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในปี 2554 ขณะที่ไม่ได้มีการประเมินการสูญเสียรายได้จากการลดภาษีสรรพสามติน้ำมันในยุคนั้น

ในปี 2551 สถานการณ์ด้านราคาน้ำมันในตลาดโลกขยับตัวสูงขึ้นอีกครั้ง และทำสถิติสูงสุดในประวัติศาสตร์ที่ระดับ 147 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล ซึ่งเป็นสถิติที่ยังไม่เคยถูกทำลายมาก่อนจนถึงปัจจุบัน เป็นผลจากมาตรการคว่ำบาตรอิหร่านในเหตุการณ์พัฒนานิวเคลียร์ โดยสหรัฐฯ และชาติพันธมิตร และเนื่องจากอิหร่าน เป็นผู้ส่งออกน้ำมันเบอร์ 2 ของ OPEC ในยุคนั้น จึงได้รับผลกระทบในเชิงราคาน้ำมันในตลาดโลกค่อนข้างมาก 

ต่อมาสหรัฐฯ เองรับผลกระทบจากวิกฤตซับไพร์ม ระดับราคาน้ำมันจึงลดลงอย่างรวดเร็ว จาก 147 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล ลงมาอยู่ที่ 36 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล ภายใน 6 เดือน จึงยังไม่มีการดำเนินนโยบายชัดเจนมากนัก 

เศรษฐกิจโลก ชะลอตัวมาอย่างต่อเนื่อง สะท้อนให้ราคาน้ำมันทรงตัวอยู่ในระดับต่ำ จนกระทั่งปี 2554 ราคาน้ำมันขยับขึ้นเหนือ 100 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลอีกครั้ง เนื่องจากการฟื้นตัวจากวิกฤตเศรษฐกิจ ทำให้ความต้องการพลังงาน โดยเฉพาะน้ำมันมีปริมาณสูงขึ้น ทำให้ราคาก็สูงขึ้นตามไปด้วย และที่สำคัญไม่ใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นชั่วคราวอีกต่อไป เพราะราคาน้ำมันยืนเหนือ 100 ดอลลาร์ต่อบาร์เรลนานเกือบ 4 ปี   

เหตุการณ์ครั้งนี้ ผ่านถึง 3 รัฐบาลด้วยกัน ที่สำคัญ ทั้ง 3 รัฐบาลใช้นโยบายการพยายามตรึงราคาน้ำมันดีเซลไม่เกิน 30 บาทต่อลิตรเหมือนกันทั้งหมด โดยใช้ทั้งกลไกของกองทุนน้ำมัน และการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมัน เพื่อลดระดับราคาน้ำมันขายปลีกมากกว่า 

โดยเริ่มต้นจาก 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีได้มีมติลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลจาก 5.31 บาทต่อลิตร เป็น 0.005 บาทต่อลิตร เพื่อลดภาระของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงที่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลภายในประเทศให้ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร และสิ้นสุดมาตรการ 29 ส.ค.2557 โดยกระทรวงการคลัง มีการประเมิณ รายได้ที่สูญเสีย กว่า 3 แสนล้านบาท ในช่วงเวลา 3 ปีกว่า   

ไปดูกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง 10 ปี ย้อนหลัง ซึ่งจะเห็นช่วงที่สถานะกองทุนฯ ผันผวนอย่างมาก โดยการประชุมอัพเดทสถานะกองทุนครั้งสุดท้ายของแต่ละปี ตั้งแต่ปี 2555 ติดลบอยู่ 1.7 หมื่นล้านบาท , ปี 2556 นี่ยังอยู่ในช่วงวิกฤตราคาน้ำมัน 4 ปี (54-57 ) พลิกกลับมาเป็นบวกเกือบๆ 4 พันล้านบาท และ ปี 2557 อยู่ที่ 15,860 ล้านบาท เนื่องจากมีการลดภาษีน้ำมันทดแทน ทำให้สถานะกองทุนกลับมามั่นคงอีกครั้ง โดยขยับไปสูงสุดในปี 58 ที่ระดับ 4.2 หมื่นล้านบาท และผ่านไป รัฐบาลมีการใช้เงินในการอุดหนุนราคาพลังงานตามนโยบายต่างๆ  แต่ระดับสถานะกองทุนก็ยังทรงตัวที่ราว 3-4 หมื่นล้านบาท 

ขณะที่ เดือน ต.ค.2564 มีการฟื้นตัวของเศรษฐกิจจากโควิด-19 ราคาน้ำมันขยับขึ้นอีกครั้ง ทำให้กระทรวงพลังงานมีการนำเงินกองทุนน้ำมันฯ เข้าไปอุดหนุนดีเซล ให้ราคาไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร เพื่อไม่ให้กระทบค่าครองชีพ ทำให้สุดท้ายเงินกองทุนติดลบ 4,480 ล้านบาท และเพียง 2 เดือนกว่า สถานะกองทุนฯ ติดลบเพิ่มไปอีก เป็นติดลบเกือบ 3 หมื่นล้านบาท จากเหตุการสู้รบระหว่างรัสเซีย-ยูเครน ซึ่งส่งผลให้ราคาน้ำมันโลกขยับขึ้นเข้าใกล้สถิติสูงสุดอีกครั้ง 

เช่นเดียวกับมาตรการ ลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซล ณ วันที่ 15 ก.พ. 2565 ที่ประชุมครม.อนุมัติลดภาษีน้ำมันดีเซล 3 บาทต่อลิตร เป็นระยะเวลา 3 เดือน ถึง 20 พ.ค. 2565 คาดว่าจะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ 5,700 ล้านบาทต่อเดือน รวม 3 เดือน 17,100 ล้านบาท

จนถึงขณะนี้ ยังไม่มีใครตอบได้ว่า เหตุการณ์รัสเซีย-ยูเครน จะจบลงเมื่อใด หากสถานการณ์ลากยาว แน่นอนว่า ประเทศไทย ซึ่งเป็นประเทศที่พึ่งพาการนำเข้าน้ำมัน 90% อาจต้องลอยตัวราคาขายปลีกเหมือนปี 2547 แต่จะค่อยๆ ลอยตัว โดยไม่เป็นภาระมากนัก หรือ ยอมลอยตัว เมื่อถึงทางตัน กับภาระของทั้งงบประมาณ จากการสูญเสียรายได้จากภาษีน้ำมัน และภาระต่อผู้ใช้น้ำมันชนิดอื่นๆ ซึ่งต้องจ่ายเงินชดเชยเข้ากองทุนน้ำมันฯ แบกราคาน้ำมันดีเซลในปริมาณสูงต่อไป